近年来，湖南省张家界市市场监管局在全国首创开展旅游佣金“公对公”监管模式的探索和实践，取得良好成效，有效维护了旅游市场秩序和消费者合法权益。日前，《中国消费者报》记者来到张家界市，对这一监管新模式进行探访。

长期以来，对旅游市场存在的商业贿赂、佣金进行有效监管是一大难题。旅行社给景区景点、购物店、演艺场所、酒店餐馆等涉旅市场主体带来消费客源，这些主体则通过给付佣金（回扣）的方式回报旅行社。由于佣金给付方式缺乏规范，很多交易行为不符合财务记账要求，甚至是账外暗中给付佣金，造成了大量税收流失。同时，为满足和迎合旅行社的要求，争夺旅行社手中的客源，涉旅经营主体竞相通过“高挂低售”等形式向旅行社给付佣金，佣金额度比例不断攀升，有的甚至超过标价的五成。

一位不愿具名的导游告诉《中国消费者报》记者，一个旅游演艺场所对外公开的挂牌价高达每人200多元，而对旅行社的团队销售价可能只要每人几十元，并且为了掩人耳目，往往通过账外暗中给付给相关旅行社或者导游。在旅游团队购物市场中，旅游购物经营者和导游往往通过对游客的虚假宣传等方式进行洗脑，然后将旅游商品销售给游客，而这些商品的价格远远高于商品的实际价值，有些特殊商品（如朱砂、珠宝等）价格甚至高达数倍以上，而旅游团队购物经营者则按照销售金额的一定比例或人头费、宣传费等方式返给旅行社和导游。

“这些行为严重破坏了公平竞争原则，也造成游客付出与所得价值极不对称，损害了游客利益，引发游客大量投诉。”张家界市市场监管局综合行政执法支队负责人刘维毅说，在旅游市场普遍采取账外暗中给付佣金的大环境下，要取消这种行为很难，只能从监管机制上规范旅游市场佣金行为。

据悉，张家界市市场监管局早于2018年8月便在国内率先开展了旅游佣金“公对公”监管模式的探索和实践。依据《反不正当竞争法》《旅游法》等相关法律法规，制定并下发了《关于全面整治涉旅商业贿赂和规范旅游佣金公对公的通知》，明确规定了旅游佣金“公对公”监管制度：给付和收受旅游佣金必须签订书面合同（解决明示的问题）；佣金收受人只能是旅行社法人或具备合法经营资格的中间人（界定中间人范围）；建立符合法定要求的财务账，所有营业收入、给付和收受的佣金必须如实入帐（即公账对公账，明确如实入账的问题）；佣金的给付不得超过价格主管部门或有关行业确定的幅度等内容（概念性明确返佣比例问题）。

通过这一制度，一是解决了当前市场中个人私相授受等问题；二是解决了市场监管难题和税收征管等问题；三是促使解决“导游归社”等问题，保障导游和游客的合法利益；四是解决返佣比例高、高挂低售等问题，明确较为有效的市场秩序和标准。

如何来落实旅游佣金“公对公”监管制度呢？记者采访得知，张家界市市场监管局重点推出了五项举措：一是指导行业规范佣金给付。根据当地市场现状，指导旅游行业协会通过自律约定的方式，明确了旅游佣金的返还比例，具体为：政府定价或指导价的上限为20%，购物场所和市场调节价景区景点的上限为40%，演艺场所的上限为40%。二是指导行业制定规范合同。指导相关行业制定旅游佣金“公对公”规范合同，全力推行涉旅经营主体与旅行社进行旅游佣金“公对公”合同约定。合同通过相关协会起草、律师审定、征求意见、会员大会通过，再到具体的签署，广泛征求意见后才得以实施。三是配合制定相关配套制度。先后配合相关部门制定并完善了“全域通系统”“门票发票一票制”“导游归社”等配套制度。这些措施的推行和落实，也为旅游佣金“公对公”监管制度的实施提供了保障。四是建立旅游佣金“公对公”监管系统。该系统主要基于张家界旅游信息化管理系统实现数据互联互通，同时对接税务局一票制系统，实时抓取景区景点门票、演艺场所门票、购物场所等销售数据，统一汇总至“公对公”监管平台；景区景点、旅游购物企业及时上传佣金“公对公”结算数据。监管部门通过“公对公”监管平台对系统数据进行分析、研判后开展监管执法，为实现旅游市场大数据监管提供了支持。五是强化旅游佣金“公对公”制度监管。为推行旅游市场佣金“公对公”制度，重点针对旅游购物场所、景区景点、演艺场所存在的商业贿赂、虚假宣传、高挂低售、捆绑销售等行为进行调查，定期检查涉旅经营主体旅游佣金“公对公”执行情况，查阅财务账目，对比相关旅行社的财务收入账。

近年来，张家界市市场监管系统共立案查处涉旅案件75起，罚没款达400余万元；撤除旅游购物场所洗脑式包厢，推行平卖、超市化销售模式，全部执行旅游佣金“公对公”制度；景区景点、演艺场所门票销售按照折扣后的团队价格直接销售，无再次返佣等行为的发生。

“旅游佣金‘公对公’监管制度的推行，让旅游行业中返利、让利或者佣金等公开透明化，遏制了佣金返利给付乱象，促使相关费用纳入税收监管，进一步净化了旅游消费环境，有效维护了旅游市场秩序和消费者合法权益。”刘维毅说。